L’Autorità nazionale anti-corruzione, Anac, con la deliberazione del 18 febbraio 2015, è intervenuta sul tema delle prestazioni professionali d’architettura fornite sottocosto e lo ha fatto con l’autorevolezza che compete al ruolo delicato e innovativo che le è stato affidato dal Parlamento. Il tema è noto e dibattuto al di là del caso specifico del comune che è stato censurato, poiché contiene un interesse primario dell’intera comunità e non solo dei progettisti e dei costruttori, ma appare ora, forse per la prima volta, strettamente collegato ai problemi della trasparenza e della corruzione negli atti amministrativi.
È noto che molte amministrazioni pubbliche non hanno la possibilità di affidare gli incarichi dei progetti preliminari, la cui disponibilità è condizione essenziale per ottenere i finanziamenti per le opere pubbliche, poiché lo impediscono le norme che regolano la formazione dei bilanci preventivi degli enti. Una situazione paradossale, che sembrerebbe risolvibile adeguando le norme sulla formazione dei bilanci. Ma ciò richiede procedimenti legislativi lunghi e complessi, che vanno anche a interferire con quel patto di stabilità con il quale il Parlamento ha tentato di arginare la tendenza delle amministrazioni locali a indebitarsi oltre ogni limite.
L’espediente usato dalle amministrazioni e censurato in questo caso dall’Anac è allora di trasferire al libero professionista il rischio dell’investimento per il progetto preliminare, che sarà quindi pagato dall’ente soltanto se e quando la richiesta del finanziamento sarà andata a buon fine; altrimenti il professionista otterrà al massimo un simbolico rimborso di «spese vive». Una prassi, questa, il più delle volte presentata come espressione di una sensibilità altamente sociale del professionista «donatore», che al contrario nasconde insidie gravi, che vorremmo approfondire.
Innanzitutto la prescrizione del Codice civile per cui la misura del compenso dev’essere adeguata all’importanza dell’opera non deve intendersi soltanto come una tutela del lavoro intellettuale e del decoro della professione, ma anche come fattore necessario, anche se non sufficiente, a garantire la qualità del prodotto intellettuale. E, infatti, proprio su questo punto si determina il primo danno per l’interesse pubblico, poiché la mancanza di remunerazione conduce comunemente a progetti frettolosi e standardizzati, che non possono produrre opere di qualità, durevoli e con bassi costi di gestione.
In secondo luogo è frequente che in tal modo l’importo dei lavori da appaltarsi sia sottostimato, vuoi per i problemi di bilancio dell’ente appaltante, vuoi per l’approssimazione di un frettoloso progetto preliminare. Non si comprende infine quale possa essere l’interesse del professionista d’intraprendere un’operazione tutta a suo rischio, se non la previsione di un ben maggiore beneficio futuro.
La convergenza di questi e d’altri fattori, che non si possono qui tutti enumerare nello spazio a disposizione, dà così avvio al percorso opaco dell’opera pubblica, poiché con queste premesse i benefici attesi dai soggetti coinvolti determineranno fatalmente l’aggiramento delle norme che vietano le perizie di variante, le proroghe e i relativi incrementi del costo delle opere. Così sarà possibile recuperare i ribassi eccessivi, attraverso l’aumento del costo consuntivo d’appalto, rivalutare le parcelle professionali e, in definitiva, realizzare effettivamente le opere inizialmente sottostimate.
È chiaro che una volta derogato ai principi di rispetto sostanziale e formale delle norme non vi sono più freni alla fantasia, soprattutto se vengono sovrapposti nei medesimi soggetti, in palese conflitto d’interessi, i ruoli di garanzia di progettista, direttore dei lavori, Rup e appaltatore, che bene o male, opportunamente separati, avevano regolato per un secolo le opere pubbliche.
Invece, fin dall’originaria legge Merloni del 1994, i ruoli sono stati mescolati, con l’obiettivo dichiarato di raggiungere una maggiore efficienza e un risparmio di scala. Così la legge ha inserito l’appalto integrato, che affida tutti i ruoli alla medesima impresa appaltatrice, che diviene contemporaneamente soggetto controllore e controllato, oppure ha attribuito in alternativa anche i ruoli professionali agli uffici tecnici interni delle amministrazioni, che in tal modo, oltre che risultare di fatto esonerati dai ruoli di programmazione e controllo, costituiscono un costo aggiuntivo, senza dare un corrispondente risultato qualitativo. Anzi, la totale mancanza di dialettica dei ruoli e della certa responsabilizzazione dei soggetti ha reso incerto l’esito economico d’ogni appalto e indeterminata la qualità del prodotto.
Per uscire da questa palude, non resta quindi che ridisegnare le figure separate dei soggetti che determinano la qualità dell’opera pubblica: committente e suoi delegati, Rup, progettista, direttore dei lavori, appaltatore, collaudatore. Sicuramente non si perverrà così d’incanto all’eliminazione della corruzione e dell’inefficienza, ma si sarà imboccato il cammino verso quel comportamento etico diffuso di tutti i soggetti in campo, senza il quale le opere non sono realizzabili con successo.
Bruno Gabbiani, presidente Ala Assoarchitetti
