Nel dicembre 2013 i Consigli comunali di Otranto e Giurdignano, nel Salento centro-orientale della Provincia di Lecce, hanno approvato il Documento programmatico preliminare (Dpp) del Piano urbanistico generale intercomunale (Pugi), raggiungendo così la prima tappa del percorso di pianificazione intercomunale avviato nel 2010, uno dei primi attivati in Puglia, con l’obiettivo di costruire scenari di sviluppo sostenibile per i relativi territori e comunità.
Il rilancio della pianificazione urbanistica determinato in Puglia dagli Indirizzi, criteri e orientamenti per la formazione, il dimensionamento e il contenuto dei piani urbanistici generali (Pug) del Documento di assetto generale regionale (Drag), è dovuto, tra le tante motivazioni, anche all’introduzione di alcune innovazioni di metodo, di merito e di processo nella formazione dei piani urbanistici, nonché alla sistematizzazione e attualizzazione di alcuni strumenti, già presenti nella legislazione nazionale e in verità poco praticati (fatte salve, nei tempi recenti, le esperienze guidate da alcune provincie emiliano-romagnole), come la pianificazione intercomunale.
In Puglia esistono realtà territoriali e insediative la cui pianificazione urbanistica richiede un approccio intercomunale, allo scopo di stimolare una specifica attenzione alle differenti dimensioni delle relazioni con il contesto territoriale di appartenenza.
Sono infatti molteplici gli elementi che richiedono una visione più ampia ancorché alla scala comunale: le caratteristiche morfologiche, ambientali e paesaggistiche prevalentemente omogenee e connotanti; i principi, le forme e le dimensioni insediative, che in alcune zone della regione appaiono così ricorrenti da caratterizzare in modo univoco vaste porzioni territoriali; la storia comune di determinati territori; le relazioni, non solo infrastrutturali, e i fenomeni condivisi che spesso determinano dinamiche d’interdipendenza.
Accanto a questi, in un’ottica di pianificazione urbanistica anche per lo sviluppo, l’evidenza che alcune politiche, affrontate insieme, possono rafforzarsi e perseguire maggiore efficienza ed efficacia; e ancora, la necessità di assicurare equità nella regolazione urbanistica in medesime situazioni in territori contermini (vedi il trattamento nei piani delle aree agricole).
Inoltre la possibilità di condividere il processo di pianificazione è sostenuta anche dalla progressiva uniformazione del linguaggio, una koinè del governo del territorio, che si sta producendo grazie all’intenso lavoro della Regione che in questi anni ha offerto una messe di dati e informazioni omogenei per l’intero territorio regionale, a cominciare dalla cartografia tecnica per proseguire con il database degli strati relativi a una consistente quantità d’informazioni territoriali, comprese quelle della pianificazione regionale nei vari settori di competenza.
Queste considerazioni, che fanno apparire naturale, se non ovvia, l’adesione a percorsi intercomunali di pianificazione, possono anche aiutare a superare alcuni limiti che in alcune realtà emergono in modo più evidente.
In comuni piccoli e piccolissimi non sempre sono disponibili capacità e risorse per affrontare un processo di pianificazione così come previsto dal Drag. In più non è raro che nelle stesse situazioni si evidenzi una certa resistenza a condividere la formazione del piano, che qualche amministratore può interpretare come cessione di una quota di potere e autorità, o comunque perché non si riesce a mitigare la tensione e l’attenzione verso interessi localistici, più facili da gestire sia a livello amministrativo che sociale e ritenuti politicamente più produttivi.
PIANIFICAZIONE INTERCOMUNALE
Al contempo l’unione fa la forza, e l’esperienza di Otranto e Giurdignano rappresenta al contrario proprio le opportunità che nascono dalla condivisione del percorso di pianificazione.
Il Salento è una di quelle realtà per le quali affrontare la realtà e guardare al futuro è più promettente se lo si fa insieme, non per singole entità territoriali comunali. L’immagine unificata e la notorietà di questo territorio, le sue dominanti paesaggistiche, le forme insediative, le relazioni, le solidarietà e le interdipendenze, la storia, determinano dei rapporti forti che in modo più fecondo la pianificazione intercomunale può interpretare e volgere al futuro.
Otranto con la sua lunga costa sul mare, Giurdignano all’interno, entrambe sulla statale Adriatica, immerse nelle medesima distesa di uliveti (Uggiano che, geograficamente è il terzo vertice del triangolo individuato dai tre centri capoluogo, alla fine ha preferito procedere da solo avendo già avviato la formazione del piano).
Le Amministrazioni avviano nel 2010 il processo di pianificazione intercomunale dotandosi di un Ufficio di piano comune, al quale è affidata la redazione operativa del piano, affiancato da un gruppo multidisciplinare costituito dal coordinamento generale e da consulenti specialisti (Cfr nota) , mettendo per questo insieme risorse e competenze locali, e sulla base di specifici indirizzi dalle stesse deliberati per la formazione del Pug intercomunale, secondo quanto stabilito dal Drag.
La scelta, importante, originale e non facile da praticare, di procedere alla pianificazione in forma associata, è stata dettata dal riconoscimento dei forti legami geografico-territoriali, paesaggistico-ambientali, socio-economici e storici che legano Otranto e Giurdignano, e dalla opportunità di programmare unitariamente lo sviluppo dei due territori, per molti aspetti complementari.
Ciò anche allo scopo di risolvere e dare soluzioni a problematiche spesso spazialmente contigue e dovute a fenomeni e dinamiche che, indifferentemente dai confini amministrativi, coinvolgono i due territori comunali. Nonché per valorizzare al massimo le sinergie generabili da una visione di sviluppo condivisa e partecipata di una parte molto significativa del Salento, e da un approccio unitario alle scelte e alle soluzioni di governo locale del territorio.
La parte del processo fin qui svolta scandita da diverse fasi di lavoro, anche con attività di partecipazione con cittadini e rappresentanze di categoria, e con il contributo dei soggetti copianificanti fornito nella prima conferenza di copianificazione, ha portato come detto all’approvazione del Dpp intercomunale.
La fase di conoscenza e interpretazione ha evidenziato come le rispettive risorse, evidentemente diverse se non altro per giacitura geografica (Otranto comune costiero; Giurdignano comune dell’immediato entroterra), sono potenzialmente complementari e dunque consentono, se messe in sinergia, il perseguimento di maggiori e più alti livelli di sviluppo di e nella qualità. Il Dpp ha fatto propria questa prospettiva, che nel Salento significa puntare sui settori trainanti dell’agricoltura e del turismo prevalentemente balneare, definendo due ipotesi di sviluppo secondo i seguenti criteri:
- lo sviluppo del turismo va perseguito nel senso di estenderne i flussi in quantità e qualità, nel tempo e nello spazio (turismo non solo nel cuore dell’estate e non solo balneare);
- lo sviluppo dell’agricoltura, dalle colture irrigue ed ortive a quelle dell’olivicoltura e della produzione di olio alimentare, va favorito mettendolo in sinergia con quello del turismo (attività agricole finalizzate anche a qualificare e territorializzare il turismo con l’offerta di spazi, paesaggi e prodotti di qualità propri dello spazio rurale e delle aziende agricole).
La praticabilità di queste ipotesi richiede inevitabilmente una serie di condizioni territoriali: da quelle fisiche, naturalistiche ed antropiche, a quelle umane e sociali, di capacità di iniziativa e di cooperazione.
Richiede anche ed innanzitutto il coinvolgimento dei territori che nel loro insieme, per estensione e per risorse presenti, consentono, avvalendosi anche di una disciplina urbanistica a ciò finalizzata, di favorire lo sviluppo del turismo, o dei turismi, e delle attività dello spazio rurale di cui si è detto.
In questo senso si evidenzia che, tanto più nella pianificazione intercomunale, le strategie di sviluppo possono trovare terreno fertile e successo se la pianificazione urbanistica è accompagnata da politiche e iniziative che animano e alimentano le attività economiche, socio-culturali e produttive nelle quali si concretizza lo stesso sviluppo.
L’idea di sviluppo maturata per Otranto e Giurdignano non può che articolarsi a diverse scale: quella intercomunale d’area vasta e quella dei singoli comuni, in particolare dei singoli capoluoghi.
Si tratta di un’idea di possibili ruoli e funzioni territoriali e insediative, peraltro contestualmente incarnate in un’idea di organizzazione complessiva dello spazio aperto rurale e degli insediamenti, alle diverse scale. Ciò avendo come obiettivo principale uno sviluppo che faccia leva sulla promozione di diversi tipi di turismo e di una agricoltura rinnovata anche in sinergia con il turismo.
Il Dpp racconta e sintetizza questa prospettiva alla scala intercomunale nello Schema struttural-strategico attraverso l’indicazione di azioni e politiche da attivare e di assetti territoriali da perseguire.
Alla scala locale dei centri capoluogo, il Dpp fornisce suggestioni di tipo spaziale (localizzativo e morfologico) che rappresentano indirizzi di miglioramento e riqualificazione degli insediamenti a sostegno delle idee di sviluppo tratteggiate.
AMBIENTE, MOBILITÀ, QUALITÀ URBANA
Ciò perché le possibilità di successo di questa visione per Otranto e Giurdignano sono anche legate alla qualità dei centri capoluogo e in genere dell’insediamento, che, insieme alla qualità del paesaggio, rappresentano, sopratutto per il turismo che si vuole implementare, il biglietto da visita del territorio.
È ormai riconosciuto che il turismo di qualità è attratto anche dalla qualità della vita degli abitanti e dalla qualità del loro rapporto con il territorio e la città, in termini di sostenibilità ambientale, di efficienza urbana (mobilità e servizi), di significatività e bellezza delle parti della città, di cura degli spazi pubblici.
Per questo fanno parte dell’idea di città e di territorio che si intende perseguire anche una serie di caratteristiche, da favorire attraverso il nuovo piano urbanistico intercomunale, che vanno dagli aspetti ecologico ambientali (rete ecologica, spazi verdi, risparmio energetico, risparmio idrico…) a quelli della mobilità (completezza della rete delle infrastrutture viarie alle diverse scale; utilizzazione della mobilità ferroviaria; potenziamento della rete ciclopedonale), a quelli dell’efficienza urbana (abitazioni e servizi per i residenti; attrezzature ed impianti per i diversi tipi di turismo), a quelli della qualità urbana (caratterizzazione funzionale e morfologica dei capoluoghi e delle loro parti), a quelli della qualificazione paesaggistica e ambientale delle forme insediative presenti nello spazio rurale.
Secondo questa prospettiva il Dpp affida al Pugi i seguenti temi progettuali: la valorizzazione integrata delle risorse; lo sviluppo rurale; i turismi; la residenza con le funzioni e i servizi urbani; la mobilità, l’accessibilità e la fruizione del territorio.
Se per alcuni di questi la dimensione intercomunale appare scontata e di non complessa definizione da parte del futuro piano, perché le caratteristiche sistemiche delle componenti coinvolte o la ineluttabilità di un approccio unitario conducono alla definizione di scelte e previsioni uniformi e paritarie tra i due Comuni (territorio agricolo, mobilità, turismo, valorizzazione risorse), nonché talvolta complementari, per altri temi invece si pone il problema di declinare l’intercomunalità secondo forme localmente differenziate, ma che corrispondano alle differenti facce di una soluzione comune.
ABITAZIONI, SERVIZI, ATTIVITÀ ECONOMICHE
È il caso ad esempio del tema della residenza. La questione della casa si è evidenziata negli ultimi anni, mettendo insieme i due centri sui fronti opposti dello stesso fenomeno, che da una parte ha visto ridurre a Otranto la disponibilità di abitazioni per i residenti stabili, perché una significativa parte del patrimonio edilizio abitativo, esistente e di nuova costruzione, è stata progressivamente destinata alla locazione stagionale per turismo e alle seconde case; ciò ha comportato un aumento dei valori immobiliari che ha messo sostanzialmente fuori mercato la domanda locale di abitazioni stabili, impossibilitata ad affrontare i costi per la casa così lievitati.
Dall’altra parte, a Giurdignano, è stata trovata una risposta a questa domanda, dovuta anche alla significativa capacità edificatoria del vigente piano urbanistico, con il trasferimento di cittadini otrantini per abitare a valori sostenibili, costretti di fatto a non poter scegliere se abitare a Otranto o altrove.
A fronte di questa situazione il Dpp promuove la realizzazione di edilizia sociale, nelle sue varie forme, indirizzando il Pug verso gli strumenti che la pianificazione può impiegare per supportare politiche pubbliche come quelle per assicurare la prima casa ai cittadini residenti e, per quanto possibile, per programmare nel tempo l’immissione nel mercato di nuovo patrimonio edilizio.
Per le dotazioni e i servizi il tentativo è quello di organizzare una offerta complementare nel territorio dei due comuni, almeno per alcune tipologie di funzioni e attrezzature di rango più elevato. Rimane comunque il problema, non essendo i due comuni al momento legati da nessuna forma associativa, della gestione, del finanziamento e dell’equa contribuzione da parte dei cittadini di detti servizi.
Altra previsione di scala intercomunale è quella relativa alla eventuale formazione di una nuova area per attività economiche, produttive e artigianali, che per una serie di condizioni territoriali e di accessibilità, non può che essere unitaria. In questo caso sarà probabilmente necessario stabilire modalità univoche di pianificazione, attuazione e realizzazione di una tale previsione, che consentano la partecipazione dei soggetti interessati di entrambi i comuni, eventualmente anche attraverso forme di perequazione territoriale.
L’esperienza di Otranto e Giurdignano, giunta per ora alla prima tappa del Dpp, consente comunque di evidenziare alcune condizioni non irrilevanti per l’attivazione di un processo di pianificazione intercomunale:
- la ferma volontà politica delle Amministrazioni di affrontare un percorso comune, ancorché questo richieda la disponibilità a cedere una seppur piccola quota di potere;
- la presenza di una Amministrazione più attrezzata che possa assumere il compito di traino per gli altri;
- la scelta di dotarsi di una struttura tecnica comune (ufficio di piano e professionisti esterni) con una sede provvista della strumentazione necessaria alla redazione di un piano;
- la sostanziale complementarietà delle risorse territoriali per una offerta integrata e più ricca, comunque all’interno di un contesto omogeneo e riconoscibile unitariamente;
- la disponibilità a ricercare soluzioni condivise a questioni anche derivanti dal medesimo fenomeno, ma che si manifestano localmente in forme diverse;
- la propensione a trasformare le interdipendenze da condizionamenti limitanti a opportunità per lo sviluppo;
- la definizione di un metodo e un processo di pianificazione urbanistica capace di tenere insieme la scala territoriale e quella locale, e una forma piano che rifletta, anche dal punto di vista della regolazione urbanistica, questa multiscalarità;
- la diffusione di supporti cartografici, dati e informazioni facilmente fruibili e utilizzabili messi a disposizione dalla Regione.
Il lavoro sta proseguendo con la redazione del Pug intercomunale per poter giungere in tempi brevi a dotare il territorio di nuove regole urbanistiche che favoriscano uno sviluppo innovativo, fondato sulla salvaguardia e valorizzazione delle risorse locali, che recuperi e fortifichi le identità locali per competere più forti e riconoscibili nelle reti globali del turismo, dell’agricoltura bio e del benessere.
Gli autori: Arch. Roberto Campa, coordinatore Ufficio di Piano
Arch. Francesco Nigro, coordinatore generale, del Piano urbanistico generale intercomunale di Otranto-Giurdignano (Le)
Nota
Sindaci dott. L. Cariddi (Otranto) e avv. M. L. Gravante (Giurdignano); Ufficio di piano: arch. R. Campa (coordinatore), pian. terr. M. D’Ambrosio, arch. S. Rosati, arch. S. Tortorella; Coordinamento generale: prof. arch. F. Calace, arch. F. Nigro (pianificazione urbanistica), prof. arch. F. Cellini (progettazione urbana); Consulenti specialisti: prof. G. Senesi, dott. G. Colangelo, dott. R: Fortezza (ambiente, agronomia); geol. A. Marte (geologia e idrografia); arch. T. Farenga, ing. R. Bandello (Vas).
