Punti di Vista | Carlo Pagliai Ingegnere

Superbonus 110, lo Stato “Legittimo” degli immobili, dubbi applicativi

[…] La procedura semplificata Cila 110 riguarda l’aspetto formale, non opera a livello sostanziale: se l’immobile oggetto d’intervento Superbonus è affetto da irregolarità, si corre il rischio di fare opere suscettibili di successiva demolizione e rimessa in pristino perché colpita in seguito da ordinanze di demolizione. Purtroppo, con l’attuale ordinamento normativo urbanistico edilizio è molto facile veder classificare un’apparente irregolarità edilizia come “abuso edilizio insanabile”, sul quale resta soltanto operabile la sua rimozione.
Carlo Pagliai Ingegnere | www.studiotecnicopagliai.it

Il fatto che la disciplina del Superbonus stia diventando sempre più liquida e altalenante è un dato di fatto e non voglio allinearmi a certe lamentele sull’applicabilità.

In fin dei conti c’era da aspettarselo, visto che sul piatto ballano “milioni di euro virtuali” per rendere efficienti a livello energetico e antisismico il patrimonio edilizio esistente.

Da oltre un anno ho salutato positivamente un provvedimento a effetto transitorio come il D.L. 34/2020 (articoli 119 e 121, in particolare), tuttavia ho contestualmente sollevato in anticipo la madre dei problemi che sarebbe saltata fuori, cioè la conformità urbanistica degli immobili, che avrebbe creato difficoltà per fare queste opere incentivate.

Queste mie considerazioni le esposi già nei primi webinar nel periodo maggio-luglio 2020, tuttavia neanche il tempo di finire il discorso ed ecco che il legislatore emana un provvedimento di modifica del Testo Unico per l’edilizia D.P.R. 380/01, cioè il D.L. 76/2020 (convertito con modifiche in L. 120/2020).

Con questa norma è stata introdotta nel T.U.E. (articolo 9-bis comma 1-bis) la definizione di Stato Legittimo degli immobili che, a distanza di un paio di mesi dal Decreto Rilancio, ha creato subito seri dubbi applicativi.

Fin dove era necessario spingersi a svolgere le verifiche di conformità urbanistico edilizie sugli edifici candidati al Superbonus 110? In particolare, la scorsa estate 2020 il tormentone che ha serpeggiato tra noi Tecnici riguardava il rischio di non poter fare pratiche edilizie sulle parti condominiali in presenza d’irregolarità all’interno delle proprietà esclusive.

E allora il legislatore in autunno (D.L. 104/2020) si è affrettato a trovare una possibile soluzione introducendo il comma 13-ter nell’art. 119 D.L. 34/2020; in sostanza era consentita la possibilità di poter omettere le verifiche dello Stato legittimo sulle parti esclusive dell’immobile/edificio qualora si intervenisse soltanto sulle parti condominiali.

In quella sede fu tolto un dubbio, ma ne nacque un altro: le verifiche sulle parti comuni andavano estese a qualsiasi parte condominiale, compreso quelle non oggetto d’intervento del Superbonus? E quindi, siamo arrivati ai giorni nostri dopo l’emanazione del D.L. 77/2021 (art. 33) chiamato anche “Decreto Semplificazioni”, da non confondere con l’omonimo provvedimento D.L. 76/2020 già menzionato.

Situazione attuale

Nel momento in cui sto scrivendo il D.L. 77/2021 è ancora in attesa di conversione in legge, e probabilmente sarà accompagnato da emendamenti di vario tipo, per questo motivo è possibile che tra poche settimane il seguente contenuto debba essere rivisto con la versione definitiva della norma.

Il legislatore, nel nostro caso il Governo Draghi, ha introdotto una particolare forma di semplificazione per svolgere i soli interventi rientranti nel Superbonus 110. Ci tengo a sottolineare che ha accesso a questa procedura semplificata soltanto una sola parte degli interventi previsti dall’art. 119 D.L. 34/2020, cioè quelli rientranti nel Sismabonus 110 e quelli Ecobonus 110, nonché i relativi interventi trainati in tutto o in parte da entrambi i due rami.

Occorre pertanto precisare che restano esclusi gli interventi agevolati dai restanti bonus e detrazioni fiscali, con o senza cessione del credito o sconto in fattura (vedi articolo 121 D.L. 34/2020).

Volendo essere sintetici, la procedura semplificata è stata introdotta dal D.L. 77/2021 con l’articolo 33, che ha provveduto a sostituire il previgente comma 13-ter art. 119 D.L. 34/2020; è stata sostituita la procedura analizzata nel precedente paragrafo che, in qualche modo, poteva consentire limitate verifiche dello Stato Legittimo di conformità immobiliare in certe particolari casistiche riguardanti le sole parti comuni.

All’atto pratico, conversando con molti miei colleghi di varie zone italiane, è emerso che pochissimi casi potevano soddisfare questa precedente forma di semplificazione. A titolo di opinione personale, penso che forse un passaggio della precedente semplificazione fosse stato di difficile digestione e applicazione verso la Pubblica Amministrazione.

Se ricordate bene, nella precedente versione questo comma 13-ter inibiva le verifiche dello Stato Legittimo da parte della PA su questi (limitati) interventi edilizi Superbonus. Effettivamente per qualcuno poteva suonare verosimilmente come “chiudere un occhio” su certi cantieri, e chissà se ciò non abbia influito sul cambiamento operato dal D.L. 77/2021.

Infatti, nella nuova procedura semplificata è stato reso possibile (ma non obbligatorio) il deposito della Cila per certe opere rientranti nel Superbonus 110, precisando che l’intervento resta comunque soggetto agli impregiudicati poteri sanzionatori e repressivi circa la sua legittimità.

In altre parole, stavolta il legislatore ha fornito una sorta di semplificazione procedurale “condizionata”, cioè ricordando che le regole del gioco del DPR 380/01 e dintorni sono comunque valide.

Per prima cosa questa procedura semplificata è riservata a una parte dei soli interventi Superbonus, cioè quelli non comportanti demolizione e ricostruzione degli edifici (e se ci domandiamo se vale anche per quelli parziali, ritengo di sì).

In caso affermativo, si deroga al DPR 380/01 e la categoria d’intervento diventa equiparata alla manutenzione straordinaria. Questo preambolo è servito anche per costruire un rapporto coerente con le opere rientranti in Comunicazione Inizio Lavori Asseverata (Cila), la procedura appunto estesa con ulteriori condizioni e semplificazioni riservate ad essi.

La parte principale della semplificazione prevista dall’art. 33 D.L. 77/2020 riguarda proprio la possibilità di effettuarli (<<sono realizzabili>>) con una speciale forma di Cila che, ovviamente, riprende quella del T.U.E. Con essa risulta consentita la possibilità di omettere l’attestazione dello Stato Legittimo ex art. 9-bis comma 1-bis del D.P.R. 380/01, attestando comunque una serie di dati obbligatori relativi alla sola “origine costruttiva” dell’immobile, in via alternativa tra loro:

  • Costruzione ultimata entro il 1° settembre 1967;
  • Il titolo abilitativo che ha autorizzato la costruzione;
  • Il provvedimento che l’ha legittimato ex post (condono o sanatoria).

Quest’impostazione ricorda molto quella riscontrabile oggi dagli accessi agli atti nelle Denunce Inizio Attività (Dia) e Segnalazione Certificate Inizio Attività (Scia) almeno anteriori al 2016 (Riforme Madia).

Eravamo ancora lontani dalla definizione di “Stato Legittimo” presente comunque in giurisprudenza amministrativa e penale, chiamata in altri modi tipo “legittimità urbanistica” o regolarità edilizia.

Per come la vedo io, forse con eccessiva distorsione e spero di sbagliarmi, il legislatore non ha affermato una sorta di “sanatoria implicita”, e tanto meno affermato di omettere le verifiche sulla conformità urbanistico edilizie dell’immobile su cui s’interviene col Superbonus; al contrario, ha semplificato soltanto una parte dell’aspetto formale, consentendo la possibilità di omettere delle informazioni sullo Stato Legittimo.

Parlo così perché non è la prima volta che esiste un simile meccanismo nel nostro ordinamento: ad esempio proprio la dichiarazione “Ante ‘67” richiesta per le compravendite notarili non esonera il venditore dallo svolgimento di certe verifiche, ma semplicemente si vuol evitare la menzione di molte licenze edilizie del passato che altrimenti ingrosserebbero la descrizione di certi immobili risalenti.

Per tirare le fila sulla procedura semplificata per certe opere Superbonus 110, adesso vige questa “Cila 110” che consentirebbe interventi più speditivi, rendendo non applicabili a certe condizioni gli strumenti di recupero dei crediti fiscali (detrazioni con cessione del credito) dell’art. 49 DPR 380/01. Vorrei ricordare che tuttavia sussiste anche il D.M. Finanze 41/1998 che affianca il predetto articolo 49, e che la sua vigenza non consente di sottovalutarlo.

Mi sono domandato più volte cosa sarà rappresentato negli elaborati grafici, progetti, fotografie e documenti riguardanti le pratiche edilizie del Superbonus (e non solo esso); il professionista si troverà nell’antipatico ruolo di “cristallizzare” lo Stato dei luoghi su cui s’interviene, depositato uno Stato attuale dell’immobile e di progettazione in cui sono testimoniate con evidenza ogni tipo d’irregolarità edilizia.

Egli si assumerà il rischio e incertezze per lui stesso di vedersi contestare in futuro questo suo operato, sia sul versante professionale, quanto deontologico e assicurativo. Infatti, la presenza dello Stato Legittimo nel DPR 380/01 non rema a favore di questi aspetti.

Come ho già detto in altre sedi, il legislatore sta ancora giocando “alla coperta corta”, perché questo tipo di procedura semplificata non risolve la madre dei problemi: una prevalente situazione d’irregolarità del patrimonio edilizio esistente.

Infatti, vorrei ricordare che la procedura semplificata “Cila 110” riguarda l’aspetto formale, ma non opera a livello sostanziale: se l’immobile oggetto d’intervento Superbonus è affetto da vari tipi d’irregolarità, si corre il probabile rischio di fare opere suscettibili di successiva demolizione e rimessa in pristino perché colpita in seguito da Ordinanze di demolizioni.

Purtroppo mi preme dire che con l’attuale ordinamento normativo urbanistico edilizio è molto facile veder classificare un’apparente irregolarità edilizia come “abuso edilizio insanabile”, sul quale resta soltanto operabile la sua rimozione.

Oltre al fatto che sarebbero spesi soldi pubblici (cessione del credito) per fare opere a rischio di sanzionamento e repressione antiabusivo, c’è il rischio che l’intervento edilizio realizzato su immobili affetti da abusi edilizi possa concretarsi nella prosecuzione o ripresa dell’attività illecita edilizia (Cass. Pen. 24478/2021).

Se esiste questo principio consolidato e pacifico in ambito penale, mi viene da pensare che la nuova definizione di Stato Legittimo degli immobili introdotta nel DPR 380/01, possa costituire quel temuto giro di vite verso qualsiasi irregolarità edilizia, anche la più tenue.

So già che tra i lettori di quest’articolo ci sarà chi penserà a una mia visione negativa o che voglia spargere solo problemi; anticipo e respingo fin d’ora questo tipo di eccezioni perché, osservando da anni l’evoluzione della giurisprudenza amministrativa e delle norme che si “piegano” a essa, mi viene da pensare che sia finita definitivamente un’epoca di elevata tolleranza verso certe prassi e credenze diffuse a ogni livello.

Tuttavia, la situazione immobiliare alla quale ci andiamo ad approcciare rimane la solita, e qui servono soluzioni urgenti del Parlamento.

Molto spesso le nostre periferie sono caratterizzate da edifici e palazzine che a oggi possono risultare difformi, irregolari o con abusi edilizi, ma solamente perché nel tempo è cambiata la normativa. Ho più volte affermato che certe irregolarità sono diventate tali soltanto perché le norme successive non hanno fatto alcuna distinzione tra gli edifici già costruiti al momento dei cambiamenti normativi e quelli successivi. E questa impostazione va a penalizzare molto il Superbonus 110.

Intendiamoci fin d’ora: finita la nebbia o lo stimolo propulsivo del Superbonus, il nostro settore edilizio e immobiliare scoprirà di essere seduto su un problema più grosso. E stiamo parlando della mancanza di Stato Legittimo di conformità immobiliare per qualunque intervento edilizio, con o senza bonus fiscali edilizi.

È un po’ come dire che il problema della veranda abusiva o del tramezzo spostato non riguarda soltanto il Superbonus 110 (cui hanno dato possibili semplificazioni), ma qualsiasi intervento e opera edilizia. E allora sì che crescerà ancora di più la consapevolezza e il coro di fare un provvedimento con effetti sanatori sul patrimonio edilizio esistente.

C’è chi lo invocherà come Quarto Condono edilizio, e chi sanatoria di vario tipo. Personalmente credo che siamo arrivati ancora una volta a dover conclamare ufficialmente il fallimento di una lunga stagione urbanistica repubblicana, che non ha saputo frenare un fenomeno così diffuso. O quanto meno, il legislatore ha usato strumenti e parametri eccessivamente restrittivi e non idonei a risolvere la portata del problema.

Da anni anch’io ho teorizzato una sorta di “Giubileo urbanistico”, con cui consentire una regolarizzazione automatica di certe categorie d’illeciti e difformità, lasciando fuori quelli di una certa rilevanza o fraudolenza (e qui si aprirebbe un altro dibattito infinito per fare il solco tra buoni e cattivi).

Ritengo che i tempi siano maturi per emanare anche il nuovo Testo Unico delle Costruzioni, la cui bozza circola da troppi anni e che potrebbe risolvere buona parte dei problemi finora esaminati. Le voci e le possibilità sono diverse, ma certamente occorre coraggio politico per veicolare un provvedimento che da una parte risolvere molti problemi, e di converso ne creerà altri. Infatti, si accenderà da subito il dibattito circa la nuova disparità di trattamento tra cittadini rispettosi delle norme, e quelli che hanno fatto i “furbastri” come al solito.

Purtroppo non si può negare che l’arrivo di norme di questa portata “sanante” abbiano anche risvolti sugli aspetti morali e di legalità, ma per affrontare questo problema diffuso bisogna cominciare da qualche parte. Dobbiamo tornare a investire sul mattone, a creare un clima e un ordinamento normativo basato sulla certezza dei diritti e doveri tra cittadino e P.A.

Non possiamo più permetterci di operare in un settore edilizio dove ogni pratica edilizia richieda un parere legale, e comunque rimanere con dubbi irrisolti a seguire. Il patrimonio edilizio italiano attende da decenni un piano concreto di rigenerazione urbana e insediativa, compreso quello situato in territorio aperto e agricolo. È nostro dovere lasciare agli italiani del XXII° secolo un patrimonio edilizio migliore di quello che abbiamo ricevuto.

Testo a cura di Carlo Pagliai Ingegnere
www.studiotecnicopagliai.it

3 Commenti

  1. Mi complimento per il quadro esaustivo, ma soprattutto per la responsabilizzazione civile che lo caratterizza
    Ing Fausto Carratú

  2. Complimenti per il tuo articolo che è una analisi precisa e attenta delle problematiche che il superbonus ha fatto emergere. E’ però il caso di precisare che, almeno per quanto è emerso dalla mia esperienza, la maggior parte delle irregolarità che si riscontrano è piuttosto veniale, (la classica demolizione di una parete per collegare la cucina al soggiorno) e non ha rilevanza urbanistica, ma si tratta piuttosto di illeciti sulla procedura autorizzativa. A me sembra che per questi casi la legge del superbonus poteva rappresentare l’occasione per sanare (non condonare) tantissimi piccoli illeciti con una procedura semplificata che avrebbe tolto al professionista l’imbarazzo di dover dichiarare come eseguibile uno stato non legittimo.
    Noi professionisti, al termine dell’indagine su un edificio, ritengo, saremmo perfettamente in grado di elencare questi piccoli illeciti, quantificare le rispettive ammende e presentare agli uffici tecnici (Comune e catasto) un documento riassuntivo che semplificherebbe notevolmente la procedura amministrativa, regolarizzerebbe tutti gli illeciti e probabilmente comporterebbe per i proprietari il pagamento di un onere in tempo e denaro, ammenda più quota parte della parcella ai professionisti, decisamente più sostenibile rispetto al sistema attuale. Le varie ‘semplificazioni’ al contrario sembrano voler porre rimedio occultando gli illeciti e perciò nascondendo il problema.

LASCIA UN COMMENTO

Please enter your comment!
Please enter your name here